중남미의 생물유전자원 접근 및 이익공유(ABS) 체제
권소현 선임연구원(과학기술정책연구원)
생물다양성 가치를 중점으로 생물다양성에 관한 국제레짐이 형성되고 있다.
왜 국제적으로, 국가적으로 생물다양성에 관심을 가지는지 이해하기 위해서는 우선 생물다양성에 대한 개념을 이해할 필요가 있다. 생물다양성은 Biodiversity 또는 Biological Diversity라는 단어에서 볼 수 있듯이 ‘생물학적’과 ‘다양성’이라는 두 단어의 축약형으로, 국제적으로 통용되는 의미는 생물다양성협약(Convention on Biological Diversity) 제2조에 따른 정의로, ‘육상, 해상 및 그 밖의 수중생태계와 이들 생태계가 부분을 이루는 복합생태계 등 모든 분야의 생물체간의 변이성으로 이는 종 내의 다양성, 종간의 다양성 및 생태계의 다양성을 포함하는 것’이다.
이처럼 생물다양성은 종의 다양성(Species diversity), 생태계의 다양성(Ecosystem diversity), 유전적 다양성(Genetic diversity)을 총체적으로 지칭하는 말로 유전자원, 유전물질, 생물자원을 포괄하며, 전통지식도 포함한다고 볼 수 있다. 여기서 전통지식이라 함은 생물다양성협약 제8조 (j)항에서 정의한 ‘생물다양성의 보전 및 지속가능한 이용에 적합한 전통생활양식을 취하여 온 토착지역공동체의 지식, 기술 혁신 및 관행’으로 볼 수 있다.
이처럼 생물다양성의 개념에 비추어 볼 때, 생물다양성은 인류가 지속적으로 생존하기 위한 필수 자산이자 인류의 건강, 식량안보, 환경 등의 문제 해결 가능한 도구와 방법을 제공하는 기본 자산으로 생태학적·윤리학적·경제적 가치를 가지고 있어 생물다양성의 기능과 영향이 중요하며, 이를 중심으로 국제적으로 논의되고 있다. 최근 생명공학의 발전과 코로나19로 인해 생물다양성 연구가 심화되고 있으며, 특히 바이오산업, 의약산업, 농업, 한의학, 식물학 등의 분야에서 고부가 가치 제품과 연계될 수 있는 생물유전자원의 중요성이 부각되고 있다.
과거에 생물유전자원은 인류공동의 자산으로 인식되어 어느 국가나 자유로운 접근 및 이용이 가능하였다. 그러나 생물유전자원의 경제적, 상업적 가치가 점점 증대되면서, 유전자원 보유국과 사용자 간 생물유전자원에 대한 접근과 이익 공유 불균형 문제가 제기되면서 1992년 ‘생물다양성협약(Convention on Biological Diversity, CBD)’이 마련, 1993년에 발효되었다. 생물다양성협약 체결 이전에는 생물자원은 누구나 공유할 수 있는 인류 공동의 유산으로만 인식하여 다른 나라의 생물자원을 무상으로 이용해 왔었으나, 생물다양성협약으로 인하여 생물자원에 대한 국가의 주권적 권리를 인정하게 되었으며, 생물다양성의 보전과 그 구성 요소의 지속가능한 이용 및 생물유전자원의 이용으로부터 발생되는 이익의 공유를 위한 국제적인 틀을 마련하게 되었다. 생물자원에 대한 국가의 주권적 권리 인정은 생물다양성협약 채택 시작부터 주된 관점이었으나, 이에 대한 실질적 논의는 오랫동안 이어져왔고, 2010년 제10차 당사국 총회에서 ‘나고야 의정서(Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Convention on Biological Diversity)’가 채택되고, 2014년 ‘나고야 의정서’가 발효됨에 따라 생물유전자원에 대한 접근 및 이용으로 발생되는 이익의 공평한 배분에 대한 이행 방안이 마련되었다.
<생물다양성협약과 나고야의정서 논의 과정>
출처: Convention on Biological Diversity 홈페이지(https://www.cbd.int) 참조하여 저자 작성
유전자원에 대한 접근과 이익 공유(Access to genetic resources and benefit-sharing, 이하 ABS)에 대한 국제레짐에 대한 논의의 가장 중요한 핵심요소는 유전자원 및 전통지식에 대한 접근, 이익 공유, 이행준수 등이다.
생물유전자원을 이용하는 국가는 그 자원을 제공하는 국가에 사전통보승인(Prior Informed Consent, PIC)을 받아야 하며, 유전자원의 이용으로 발생한 금전적 이익(수집과 표본에 대한 접근료, 로열티, 면허료 등)과 비금전적 이익(연구개발 결과, 기술이전, 제도적 역량강화, 연구협력 등)은 상호 합의된 계약조건(Mutually Agreed Terms, MAT)에 따라 공유해야한다. ABS 관련 업무 담당 주요 기관으로 ABS에 대한 정보를 제공할 책임이 있는 국가연락기관(National Focal Point, NFP)과 ABS 허용결정 및 PIC나 MAT에 관한 증명서를 발급하는 국가책임기관(Competent National Authority, CNA)이 있다.
<유전자원에 대한 접근과 이익공유(ABS) 주요 절차>
생물다양성과 ABS에 대한 국제적 이슈를 선도하는 국가는 주로 생물다양성이 풍부한 국가들 사이에서 높은 편이다. 세계 동식물 종의 70%이상을 보유한 유전자원다양성부국국가그룹(Like-Minded Megadiverse Countries, LMMC)에서 중남미 국가 상당수 차지하고 있는데, 즉 브라질, 콜롬비아, 에콰도르, 멕시코, 페루, 베네수엘라, 볼리비아, 코스타리카, 과테말라가 이에 속한다.
중남미는 자원보유국의 입장이자 개도국의 입장으로, 유전자원과 토착지역공동체가 보유하고 있는 유전자원 관련 전통지식 이용과 그 이용으로부터 발생되는 이익에 대한 이슈를 주도하고 있다. 특히 중남미에서 토착민지역공동체는 전통지식 및 유전자원이 많이 분포되어 있는 곳에 거주하고 있으며, ABS 이행 절차에 직접 참여하는 주체로 중요성이 더 커지고 있다.
대부분의 중남미 국가는 생물다양성협약 당사국이며, 나고야의정서를 비준하고 있다. 본 고에서는 브라질, 볼리비아, 에콰도르, 멕시코, 페루를 대상으로 ABS 체제를 관련 주요 기관, 관련 규정 및 정책, ABS 절차 이행 항목으로 나누어 살펴보고자 한다.
<중남미 주요 국가의 생물다양성협약 및 나고야의정서 비준 현황>
출처: Parties to the CBD, https://www.cbd.int/information/parties.shtml;
Parties to the Nagoya Protocol, https://www.cbd.int/abs/nagoya-protocol/signatories/
브라질1)에서 ABS 관련 주요 기관은 국가연락기관인 외교부, 국가책임기관인 유전유산관리위원회(CGEN)가 있고, 그 밖에 국가과학기술개발위원회(CNPq), 농업연구청(Embrapa), 보건연구소(Fiocruz), 환경·재생가능천연자원연구소(Ibama), 국립역사예술유산연구소(Iphan) 등이 관여하고 있다. 생물다양성, 유전자원과 전통지식에 대한 접근 및 이용에 관한 규정 및 정책으로는 Provisional Act 2186-16(2001), Law no. 13,123(2015), Decree no. 8,772(2016), SisGen(National System for the Management of Genetic Heritage and Associated Traditional Knowledge)(2017), Ordinance no. 199(2020) 등이 있다. 생물탐사 및 기술 개발의 경우, 토착지역공동체를 포함하여 공공 및 민간 제공자의 PIC가 필요하다. 유전자원 및 전통지식의 접근 및 사용으로 인해 발생하는 경제적 가치가 있을 때, 제공자와 사용자는 반드시 MAT를 체결해야하고, 국가책임기관(CGEN)의 승인을 받아야 한다. MAT는 로열티, 접근료 등 금전적 이익 공유와 공동연구, 기술이전 등 비금전적 이익 공유 조항을 포함해야 한다.
볼리비아2)의 ABS 관련 주요 기관은 국가연락기관인 환경수자원부(MMAyA)가 있고, 농림혁신청(INIAF) 등이 관여하고 있다. 2010년 대지지구법 또는 어머니대지법(Law of Mother Earth)을 제정, 이는 자연을 법적 권리의 주체로 인정하는 것이다. 볼리비아는 자연을 사유화하고 상품화할 수 있는 것이 아님을 강조하며, 인간중심주의적인 관점의 ABS 체제를 지향하고 있다. 따라서 모든 지역에서 ABS 법률 및 접근 사례에 대한 결정에서 토착지역공동체가 참여해야 하며, 전통지식에 대한 공동 지적재산권 개념에 대해 작업하고 있다. 안데스 공동체의 유전자원에 대한 결정문 391(1996)과 볼리비아 이행법령(Law on the Rights of Indigenous Peoples(2007), 신헌법(2009), Law on the Rights of Mother Earth(2010), Framework Law on Mother Earth and Integral Development for Living Well(2012), Act on Ancestral Traditional Bolivian Medicine(2013), Patriotic Agenda 2025(2015) 등)을 중심으로 ABS가 시행되고 있다. 상업적 목적보다 비상업적 목적의 계약이 주를 이룬다.
에콰도르3)는 2008년 자연의 권리 조항을 담은 헌법개정안을 국민투표로 통과시킴으로써 헌법에서 자연의 권리를 인정한 첫 번째 국가이다. 안데스 공동체의 유전자원에 대한 결정문 391(1996)과 에콰도르 이행법령(안데스공동체의 유전자원에 대한 결정 391호에 대한 적용에서 유전자원의 접근체제에 대한 국가 규정 905(2011), 유전자원에 대한 접근을 위한 기본계약 절차의 표준(2015), 에콰도르 헌법(2019) 등)을 중심으로 ABS가 시행되고 있고, 국내 ABS 제도화 및 전통지식 보호 강화에 중점을 두고 있다. ABS 관련 주요 기관으로 국가연락기관이자 국가책임기관인 고등교육·과학·기술및혁신부(Senescyt)가 있고, 그 밖에 농림축산식품부, 주민참여사무국, 국립농업연구원, 국립수산연구원, 지식재산연구원 등이 평가기관으로 관여하고 있다.
멕시코4)의 ABS 관련 주요 기관은 환경자원부(SEMARNAT)가 국가연락기관이며, 국가책임기관은 국립종자검사 및 보증청(SNICS), 환경자원부, 농축산농촌개발수산식품부(SAGARPA), 원주민개발국가위원회(CDI) 등이 있다. 멕시코의 ABS 관련 규정 및 정책으로는 환경보호와 생태균형에 관한 일반법(1998), 야생생물 일반법(2000), 지속가능한 농촌개발에 관한 법률(2001), 지속가능한 산림개발에 관한 일반법(2003), 환경 및 야생동식물 및 고유종의 보호에 대한 멕시코의 기준(2015), 나고야의정서 이행을 위한 멕시코 국가생물다양성전략(ENBioMex)의 조치(2016), 나고야의정서에 따른 식량 및 농업용 식물유전자원에 대한 접근요청에 대한 과도기적 지침(2017) 등이 있다. 멕시코는 여전히 ABS 프레임워크에 관한 구체적인 법적, 제도적 개발이 필요한 단계에 있다.
페루5)는 안데스 공동체의 유전자원에 대한 결정문 391과 페루 이행법령(생물자원과 연계된 토착민의 집단지식 보호를 위한 제도 수립에 관한 법률 제27811호(2002), 페루 생물다양성에 대한 접근 보호 및 토착민의 집단지식(conocimientos colectivos)에 관한 법률 제28216호(2004), 생물다양성에 대한 접근보호 및 토착민의 집단지식 대한 법률(2006), 유전자원 접근에 관한 시행규칙(2009), 나고야의정서 비준승인법령(2014), 토착민 또는 원주민의 지식, 전통적 관행의 보호 및 재평가를 위한 다중구조위원회(Comisión Multisectorial) 설립에 관한 최고법(2016) 등)을 중심으로 ABS가 시행되고 있다. 관련 주요 기관으로 국가연락기관인 환경부(MINAM)가 있고, 국가책임기관으로는 국립산림양생동물보호당국, 산업부 해양수산차관, 국립농업개혁연구소, 환경부 등이 있다. 페루는 전통지식에 대한 독자적인 지적재산권이 있으며, 관련 전통지식 등록시스템이 있다. 전통지식 지재권 보호는 공정거래 및 지식재산권 보호청(INDECOPI)에서 하고 있다. 또한 유전자원과 전통지식의 불법적 접근과 도용을 방지하기 위해 국가생물해적행위방지위원회(CNB)도 있다. 상업적 목적의 계약은 거의 없으며, 주로 승인된 생물자원 연구에 대한 허가이다.
전세계적으로 과학기술발전과 코로나19 이후 글로벌 바이오 시장 규모가 확대되고 있는 가운데, 중남미 국가는 생물자원 해외의존도가 높은 우리나라에 있어 잠재적인 생물유전자원에 대한 다각도 확보 전략을 마련할 수 있는 시장으로 작용하게 될 것으로 기대한다.
중남미는 기본적으로 생물다양성과 환경보존을 보장하고 보존을 위한 법이 잘 제정되어 있고, 기후변화 대응과 생물다양성 보존을 위한 국제 사회 노력에 적극 참여하고 있다. 특히 식량안보, 농업, 보건 분야 기술 개발에 대한 수요가 높다. 또한 안데스공동체 결정문 제391호와 같은 지역차원의 ABS 체제도 구축되어 있다. 특히 ABS 이행절차에서 토착민지역공동체는 굉장히 중요한 주체이다.
따라서 중남미 생물유전자원에 대한 다각도 확보 전략으로 생물다양성과 생태계를 보전하면서 생물유전자원 접근, 이용과 확보를 할 수 있는 기술 및 금융 지원, ODA 협력사업 발굴이 필요하다고 할 수 있다. 중남미 국가로의 ABS 접근 시 생물유전자원에 대한 상업적 연구를 처음부터 하기보다는 비상업적 연구(계통분류학, 생태학 및 진화 연구 등)를 기반으로 개발협력사업 발굴 기회를 모색하고, 이를 추후실증사업으로 확대할 수 있다. 또한 중남미 ABS 체제에서 토착민지역공동체와 지역협의체는 매우 중요한 주체이자 요소이므로, 국제 문서의 채택 논의에 많은 관심을 갖고 동향을 지속적으로 관찰하는 것이 필요하다.
각주
1) 출처: Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research, pp. 20-21; Manuela Da Silva, The Brazilian Legislation on Access and Benefit Sharing; 국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터(https://www.abs.go.kr/kabsch/program/nation/list2.do?cid=229&nation=1677475)
2) 출처: Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research, pp. 21-22
3) 출처: Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research, p. 24; 국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터(https://www.abs.go.kr/kabsch/program/nation/list2.do?cid=229&nation=1689316)
4) 출처: Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research, pp. 24-25; 국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터(https://www.abs.go.kr/kabsch/program/nation/list2.do?cid=229&nation=1389344)
5) 출처: Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research, p. 25; 국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터(https://www.abs.go.kr/kabsch/program/nation/list2.do?cid=229&nation=1712998)
참고문헌
국가 생물다양성 정보공유체계(CBD-CHM Korea):
국립생물자원관 ABSCH 유전자원정보관리센터:
생물다양성협약(Convention on Biological Diversity):
나고야 의정서(Nagoya Protocol):
http://bch.cbd.int/protocol/text/
Ecological Society of America(2012)_Biodiversity: https://www.esa.org
Like-Minded Megadiverse Countries(LMMC):
Manuela Da Silva, The Brazilian Legislation on Access and Benefit Sharing;
Susette Biber-Klemm et al.(2014.6.), Access&Benefit-Sharing in Latin America&the Caribbean: A science-policy dialogue for academic research